Encuadrada en una campaña destinada a resaltar la existencia de discrepancias en la conducción económica, tratando de demostrar que existen “dos equipos económicos”, uno situado en el Ministerio de Economía y Finanzas (MEF) y el Banco Central (BCU), y otro en la propia Subsecretaría del MEF y la Oficina de Planeamiento y Presupuesto OPP), el 20 de diciembre el matutino “El País” publicó la noticia:

“Estado dejó de recaudar US$ 2.278: por exoneraciones y deducciones”

Para ello rescató un estudio publicado en la Web de la Dirección General Impositiva (DGI) sobre el “Gasto Tributario” (GT) 2010 al que se refiere de una manera que sugiere un cierto secretismo o exclusividad mediante una frase que evidencia el “arte” periodístico del escriba: “según el Informe Gasto Tributario de la Dirección General Impositiva (DGI) al que accedió El País”. ^[1]

El hecho es que la página WEB de la Dirección General Impositiva^[2] contiene y pone a disposición de cualquier persona a quien le interese “Estimaciones del Gasto Tributario” (desde el 2005 hasta el 2010), junto con un documentado de análisis: “Gasto Tributario en Uruguay: hacia su inclusión en el presupuesto y rendición de cuentas”. ^[3]

“El País” sostiene: “El Estado dejó de recaudar US$ 2.278 millones debido a exoneraciones, deducciones y tasas reducidas de impuestos en 2010. Por promoción de inversiones y zonas francas el "sacrificio fiscal" fue de US$ 507,5 millones. Cada vez que se compra un bien o servicio exonerado de IVA, el Estado pierde de recaudar. Lo mismo ocurre con las empresas que se establecen en zona franca o utilizan la ley de promoción de inversiones y por ende no pagan (en el primer caso) o pagan menos (en el segundo) impuestos.

“¿Cuánto es el ‘sacrificio fiscal’ en ese tipo de exoneraciones? En 2010 alcanzó a $ 45.677,5 millones (US$ 2.278 millones al dólar promedio del año pasado) 14,7% más que en 2009 cuando había sido de $ 39.824,2 millones En cuanto al peso de esa resignación de ingresos en la economía, fue de 5,66% del Producto Interno Bruto (PIB) el año pasado y había sido de 5,63% del PIB en 2009. El estudio abarca a cinco tributos (IVA, IRAE, IRPF, Impuesto al Patrimonio e Imesi) que explican el 93% de los ingresos de DGI. Si se mide la renuncia fiscal en relación a la recaudación, la conclusión es que por cada $ 10 pesos que ingresaron a la DGI en 2010 el organismo perdió de recaudar $ 3,20 más”.

“En momentos en que a la interna del gobierno hay diferencias en torno a los beneficios fiscales (exoneración de IRAE e Impuesto al Patrimonio), que se otorgan a las empresas vía ley de promoción de inversiones y al establecimiento de zonas francas, el Estado perdió de recaudar $ 10.188,9 millones (US$ 507,5 millones). Eso representó el 22,2% de todo el ‘sacrificio fiscal’ el año pasado.” 

LA OPORTUNIDAD QUE NOS DA ESTE ARTÍCULO

Más allá del objetivo de aclaración de los alcances políticos que tiene este artículo de “El País”, estamos frente a la oportunidad de analizar a través de este medio la trascendencia técnica y utilidad de gestión que puede alcanzar este instrumento de cálculo y análisis del sacrificio tributario.

Como veremos, además del cómputo incluye comparaciones y clasificaciones que posibilitan la evaluación de costos, resultados y justicia de las exenciones.

LOS CONCEPTOS

El Gasto Tributario es aquella recaudación que se deja de percibir producto de la aplicación de franquicias o regímenes impositivos especiales para promover un determinado sector, actividad, región o agente de la economía.^[4]

Los casos más habituales son los de otorgamiento de exenciones, deducciones, alícuotas reducidas, diferimientos, amortizaciones aceleradas, entre otros mecanismos.

Todas estas formas pueden estar comprendidas o no en lo que se considere gasto tributario, dependiendo de la estructura tributaria que se considere como referencia.^[5]

CRITERIOS Y SUPUESTOS

Se estudian –en este caso– cinco impuestos: IVA, IRIC/IRAE, IRPF, al Patrimonio e IMESI.

Obviamente quedan fuera el Sistema Aduanero y Arancelario y sus exoneraciones y otros importantes gravámenes.

El cálculo efectuado considera todas las rebajas a las tasas máximas del impuesto y estima como imponible el máximo de hechos económicos gravables por el tributo.

Para ser más claros ejemplificaremos con el IVA; se calculan como Gasto Tributario las rebajas por:

• Diferencia entre la tasa máxima y la mínima de todos los bienes y servicios gravados con esta última;
• Exoneración a los Combustibles derivados del petróleo; Arrendamiento de inmuebles; Servicios de enseñanza; Juegos de azar, excepto 5 de Oro; Servicios de salud; Leches pasteurizadas, vitaminizadas, descremadas en polvo; Beneficios para productos agropecuarios y materias primas; Importación de maquinaria y equipos; IVA Compras Sector Agropecuario; Enajenaciones de carne de ave; Transporte de pasajeros; Leña; Ventas en régimen de Monotributo; Intereses préstamos BHU para vivienda; Ventas de las pequeñas empresas; Comisiones percibidas por AFAPs; Transferencias Financieras a la Seguridad Social; Enajenaciones de bienes inmuebles.^[6]

En suma, simplificando, podemos decir que coteja el impuesto cobrado efectivamente con un cálculo que determina: Total de transacciones (todas, aun las específicamente no gravadas) por tasa máxima.

Los autores son muy explícitos y concisos respecto del alcance del estudio: “Debe dejarse claro que la cuantificación del Gasto Tributario, si bien se define como la pérdida de recaudación resultante de un tratamiento impositivo diferencial, no es equivalente al ingreso que se obtendría en caso de eliminar la exoneración. El monto de dicho ingreso dependerá del efecto del cambio impositivo en los agentes económicos, efectos que sólo pueden estimarse en forma aproximada a pesar que algunos métodos de estimación de los GT tienen en cuenta cambios en el comportamiento de los agentes afectados.

“La identificación y cuantificación del GT que se presenta no implica la realización de juicios de valor acerca de si los mismos cumplen con el objetivo para el que fueron creados, y si son válidos para incentivar una actividad o sector en particular”.

En cuanto a las limitaciones del trabajo, sus autores advierten:

“Al hablar de GT se debe tener en cuenta que se define sobre un sistema tributario de referencia o benchmarking, el cual puede tener componentes arbitrarios en su definición.

Aunque en general existe una práctica internacional que, al menos en la mayoría de los aspectos, presenta ciertas regularidades. Por ejemplo, hay acuerdo en que la exoneración del IVA sobre las exportaciones forma parte del régimen normal, así como la aplicación de ese impuesto a una tasa uniforme para todos los bienes y servicios de circulación interna.

“Dentro de los métodos comúnmente utilizados para realizar estas estimaciones se ha optado por el método de pérdida de recaudación con un enfoque de largo plazo^[7] y aplicando un supuesto de comportamiento sobre los consumidores, sobre todo en las estimaciones del IVA (el de gasto total constante).

“Dado que las fuentes de información son los propios datos de DGI u otras fuentes externas pero también vinculadas a organismos de control, podemos suponer -siguen diciendo los autores- que ya incluyen el nivel de evasión de cada actividad.

“Para ajustar esos valores a unos valores que se acerquen a lo que se pierde de recaudación se utilizó la tasa de evasión media de toda la economía y que no tiene porqué coincidir con la evasión real en cada sector o actividad concreta.

“Otra limitación tiene que ver con el alcance del trabajo en términos de impuestos analizados. Si bien éstos representan aproximadamente el 93% de la recaudación del 2010, los demás impuestos existentes también presentan algún régimen de excepción que podría ser valuado. Tampoco se consideraron algunos beneficios otorgados a sectores específicos que si bien no implican una menor liquidación de los tributos, sí implican una menor recaudación neta. Es el caso de las devoluciones a exportadores a través del régimen de ‘devolución de tributos’ o de ‘devolución de impuestos indirectos’, por ejemplo.

“Mediante este mecanismo el exportador recibe certificados de crédito que surgen de la aplicación de una alícuota de beneficio sobre el valor de los bienes exportados. Estos certificados pueden ser utilizados para el pago de tributos”.

UTILIDAD DEL ANALISIS

Como puede apreciarse, hay elementos claros y definitorios para concluir que este análisis puede servir para muchas cosas, pero no es útil para abrir juicio sobre lo “mano abierta” que pueda ser –o no– una administración con referencia a las exenciones contenidas en el sistema tributario de un país.

Tiene sí una inmensa utilidad para el estudio de cada exoneración, su origen, magnitud relativa, sus efectos y consecuencias. Las que se procuraron con la instauración del beneficio y las no buscadas, positivas y negativas.

El objetivo de largo plazo de los autores tiene que ver con la necesidad de tener una cuantificación de estos beneficios y registrarlos de alguna forma, de manera de mantener un control sobre los mismos y sus consecuencias, en definitiva –simplificando– buscar la forma de “contabilizarlos” con la mayor apertura posible: por tipo de gasto, por sector económico de beneficio, por tipo de población favorecida, etcétera.

No vamos a extendernos en las conclusiones del análisis, simplemente reproduciremos algunas junto a cuadros del mismo para que el lector tenga una idea del alcance y la enjundia del trabajo y –si le interesa profundizar– recurra a las fuentes.

El análisis referido al trienio 2008/2010 tiene una extensión de 63 páginas en formato PDF, que, como decimos mas arriba está a disposición de los interesados en la Web de la DGI, junto con el análisis que abarca desde el 2005 y otro importante trabajo de los mismos autores:

“Gasto tributario en Uruguay: Hacia su inclusión en el presupuesto y rendición de cuentas. Dirección General Impositiva *Setiembre 2011”. En su portada se establece expresamente: “*El presente documento fue elaborado por Gustavo González, Marcelo Montero, Leticia Olmos y Fernando Peláez. Asesoría Económica - DGI. Las opiniones son responsabilidad de los autores y no constituyen una posición institucional de la DGI”.

 

El salto del 2008 se debe, fundamentalmente a la incorporación al estudio de las exoneraciones de Zonas Francas.

 

ALGUNAS CONCLUSIONES GENERALES (DE LOS AUTORES)

“Los resultados muestran que aproximadamente el 48% del GT es producido por los Tratamientos impositivos diferenciales en el IVA, el cual también produce la mayor parte de la recaudación de la DGI.

“Como porcentaje de la recaudación de los impuestos analizados el GT representó, en promedio en los tres años analizados, un 32%. En 2010 se observa un valor algo inferior al observado en 2009.

“La relación entre el GT y el PIB en el período analizado ha sido apenas creciente en los últimos años.

“En el estudio se considera para el caso del Impuesto al Valor Agregado la distribución del gasto tributario por decil de ingresos, de manera de mostrar los beneficiarios de las medidas. A nivel global se observa un resultado de progresividad en los efectos de los tratamientos fiscales especiales (exoneraciones y aplicación de tasas diferenciales) provocando un resultado redistributivo en favor de los sectores de menores ingresos.

“En efecto, las estimaciones muestran una ganancia en el ingreso para el primer decil de 4,79% mientras que para el último decil la misma es de 2,93%.

“Asimismo, en el Impuesto a la Renta de las Actividades Económicas y en el Impuesto al Patrimonio, se realizó un análisis según el sector de actividad beneficiado con las medidas. En el caso del IRAE el sector que obtiene el mayor beneficio es la industria manufacturera; para el segundo impuesto mencionado es la actividad de producción agropecuaria, forestación y pesca quienes obtienen esta posición.

“Estas cifras deben tomarse como preliminares en el sentido que hay variables utilizadas que aun tienen esa característica (por ejemplo el Consumo Privado, el Producto Interno Bruto de Cuentas Nacionales para el año 2006 y siguientes)”.